La performance de l’État occupe une place centrale dans les débats économiques. Pourtant, une difficulté fondamentale demeure : comment mesurer la productivité d’institutions dont les services ne sont généralement pas vendus sur un marché ? Une étude publiée par l’OCDE le 23 octobre 2026 révèle les limites des instruments statistiques utilisés pour évaluer la production publique. À l’heure où la numérisation et l’intelligence artificielle transforment les administrations, cette question dépasse la technique comptable. Elle touche à notre compréhension de la création de valeur, de l’efficacité institutionnelle et du rôle économique de l’État.

Un paradoxe au cœur de l’économie publique

Une entreprise qui produit davantage avec les mêmes ressources réalise, toutes choses égales par ailleurs, un gain de productivité.

Dans une administration, cette relation est beaucoup plus difficile à établir.

Un tribunal peut réduire ses délais de traitement. Un hôpital peut améliorer la qualité des soins. Une administration fiscale peut simplifier ses procédures. Une école peut renforcer l'accompagnement des élèves.

Ces améliorations peuvent représenter des gains considérables pour les citoyens et pour l'économie.

Pourtant, elles ne se traduisent pas nécessairement par une augmentation mesurée de la productivité publique.

La difficulté tient à une caractéristique fondamentale de l'action publique : une grande partie des services de l'État ne possède pas de prix de marché permettant d'en mesurer directement la valeur économique.

Dans les secteurs marchands, les prix, les volumes de production et les coûts permettent de construire des indicateurs de productivité, malgré leurs propres imperfections.

Dans les services publics non marchands, cette information fait souvent défaut.

Les statisticiens doivent alors recourir à des conventions permettant d'estimer la production administrative.

Or, certaines de ces conventions conduisent à une situation paradoxale : la production publique est mesurée à partir des ressources utilisées pour la produire.

Autrement dit, les instruments statistiques peuvent parfois être incapables de distinguer une administration qui devient plus efficace d'une administration qui continue simplement à mobiliser les mêmes moyens.

C'est précisément cette difficulté qu'examinent Orsetta Causa, Maxime Nguyen, Paul Schreyer et Tomomi Tanaka dans une étude publiée le 23 octobre 2026 par l'Organisation de coopération et de développement économiques.

Intitulé Measuring Public Sector Productivity: Concepts, Challenges and International Practices, ce travail remet en perspective une question essentielle : lorsque nous affirmons que la productivité de l'État progresse peu, mesurons-nous réellement sa performance ou les limites de nos instruments statistiques ?

Quand la production est calculée à partir des moyens

La productivité repose sur une relation relativement simple : la quantité de production obtenue par unité de ressources mobilisées.

Dans une entreprise industrielle, il est possible de mesurer le nombre de véhicules produits, les heures travaillées, les équipements utilisés et les consommations intermédiaires.

Dans une administration, la définition même du produit devient plus complexe.

Que produit exactement un ministère ?

Des décisions administratives ? Des réglementations ? Des autorisations ? Des services aux citoyens ? Une capacité collective à organiser la société ?

Et comment comparer la valeur de ces productions ?

Une décision judiciaire, une consultation médicale et une opération de contrôle sanitaire n'ont ni la même nature ni les mêmes conséquences économiques.

Historiquement, les systèmes de comptabilité nationale ont largement répondu à cette difficulté en évaluant la production de nombreux services publics non marchands à partir de leurs coûts.

Ces coûts comprennent notamment les rémunérations, les consommations intermédiaires et la consommation de capital fixe.

Cette méthode permet d'intégrer les administrations dans les comptes nationaux.

Mais elle présente une limite majeure lorsqu'il s'agit de mesurer leur productivité.

Si le volume de production est estimé à partir du volume des ressources mobilisées, les gains d'efficacité deviennent difficiles à identifier.

Une administration qui fournit davantage de services avec les mêmes effectifs peut ainsi ne pas voir cette amélioration pleinement reflétée dans les statistiques.

Inversement, une augmentation des moyens peut accroître la valeur comptable de la production sans démontrer une amélioration équivalente des services rendus.

Il faut toutefois distinguer la mesure de la production en valeur de celle de son volume. Les méthodes de comptabilité nationale ne sont pas uniformes, et plusieurs pays utilisent déjà des mesures directes de production pour certains services.

Le problème n'est donc pas que toute la production publique serait systématiquement assimilée à ses dépenses.

Il est que les méthodes disponibles restent hétérogènes, imparfaites et parfois insuffisantes pour mesurer les transformations réelles de l'administration.

Trois manières de mesurer l'État, trois visions de sa performance

L'étude de l'OCDE distingue trois grandes approches de la mesure de la production publique.

La première repose sur les intrants.

Elle consiste à estimer la production à partir des ressources utilisées : travail, capital et autres facteurs nécessaires au fonctionnement des services.

Cette méthode présente l'avantage de s'appuyer sur des données généralement disponibles.

Elle permet également de construire des séries statistiques relativement cohérentes lorsque les informations sur les services effectivement produits sont insuffisantes.

Mais elle limite fortement la possibilité d'observer les gains de productivité.

La deuxième approche consiste à mesurer directement les volumes de services fournis.

Dans l'éducation, il peut s'agir du nombre d'élèves bénéficiant d'un enseignement.

Dans la santé, du nombre de consultations, d'interventions ou de traitements.

Dans la justice, du nombre d'affaires traitées.

Cette méthode rapproche la mesure de la production publique de celle des activités marchandes.

Elle présente néanmoins une difficulté importante : davantage de services ne signifie pas nécessairement de meilleurs services.

Un hôpital qui multiplie les consultations sans améliorer la santé des patients n'est pas forcément plus performant.

Un tribunal qui accélère le traitement des dossiers au détriment de la qualité des décisions ne réalise pas nécessairement un progrès collectif.

La troisième approche cherche donc à corriger les volumes de production en fonction de leur qualité.

Elle peut intégrer, selon les secteurs, des dimensions telles que les résultats éducatifs, la qualité des soins ou certains indicateurs de performance des services.

Cette approche paraît plus proche de la finalité réelle de l'action publique.

Mais elle introduit de nouvelles difficultés.

Comment définir la qualité d'un service ?

Comment déterminer si une amélioration résulte effectivement de l'administration ?

Comment comparer des résultats obtenus dans des sociétés présentant des caractéristiques démographiques, économiques et sociales différentes ?

La mesure devient alors non seulement statistique, mais également conceptuelle.

Car mesurer la qualité d'un service public suppose de définir ce que l'on considère comme une bonne performance.

L'État ne produit pas seulement des services : il organise des conditions économiques

La difficulté devient encore plus profonde lorsqu'on considère les fonctions institutionnelles de l'État.

Une administration ne se limite pas à produire des prestations individuelles.

Elle contribue également à établir les conditions dans lesquelles les activités économiques peuvent se développer.

Un système judiciaire prévisible facilite l'exécution des contrats.

Une administration foncière fiable réduit les incertitudes entourant la propriété.

Une autorité de régulation efficace peut améliorer le fonctionnement d'un marché.

Une administration douanière performante peut diminuer les coûts du commerce international.

Ces fonctions peuvent produire des effets économiques considérables sans correspondre à une production directement vendue ou facilement quantifiable.

Prenons le cas d'une réforme administrative réduisant de plusieurs semaines à quelques jours le délai nécessaire à l'obtention d'une autorisation d'investissement.

Le nombre de fonctionnaires peut rester identique.

Le budget peut ne pas diminuer.

Le nombre d'autorisations délivrées peut même demeurer relativement stable.

Pourtant, la réforme peut réduire les coûts de transaction, accélérer des investissements et améliorer l'allocation des ressources.

Une partie de la valeur créée apparaît alors dans les performances des entreprises plutôt que dans les comptes de l'administration.

Cela ne signifie pas que l'ensemble de ces bénéfices devrait être comptabilisé comme une production publique.

Une telle approche risquerait de provoquer des doubles comptages et d'attribuer à l'État des résultats dépendant de nombreux autres facteurs.

Mais cette distinction révèle une limite fondamentale des débats sur l'efficacité administrative.

La contribution économique d'une institution ne se confond pas nécessairement avec la valeur statistique des services qu'elle produit.

L'État peut exercer une influence déterminante sur la productivité du reste de l'économie sans que cette contribution apparaisse directement dans les indicateurs de productivité publique.

Le piège des comparaisons internationales

Cette difficulté devient particulièrement importante lorsque les performances des administrations sont comparées entre pays.

Les débats économiques mobilisent fréquemment des indicateurs tels que la part des dépenses publiques dans le PIB, les effectifs administratifs ou le coût des services.

Ces données sont utiles.

Elles permettent notamment d'analyser la structure des finances publiques et la mobilisation des ressources.

Mais elles ne suffisent pas à établir qu'un État serait plus ou moins productif qu'un autre.

Deux pays peuvent consacrer des proportions comparables de leur richesse à l'éducation tout en obtenant des résultats très différents.

À l'inverse, deux administrations peuvent afficher des coûts unitaires différents parce qu'elles prennent en charge des populations dont les besoins ne sont pas identiques.

La dispersion géographique, la structure démographique, les niveaux de revenu, les obligations réglementaires et les caractéristiques des services influencent fortement les coûts de production.

Une administration opérant dans un territoire peu dense peut devoir mobiliser davantage de ressources pour garantir un accès comparable aux services.

Un système de santé confronté au vieillissement de sa population peut voir ses dépenses augmenter sans que cela traduise une détérioration de son efficacité.

Les comparaisons internationales exigent donc de distinguer les différences de productivité des différences de missions, de contraintes et de qualité.

L'étude de l'OCDE souligne également que les pratiques statistiques restent inégalement développées.

Certains pays disposent de données administratives permettant d'élaborer des mesures directes relativement détaillées.

D'autres restent largement dépendants de méthodes fondées sur les intrants.

Comparer leurs performances sans tenir compte de ces différences méthodologiques peut conduire à des conclusions trompeuses.

Cette limite concerne particulièrement les économies émergentes, où la disponibilité, la couverture et la qualité des données administratives peuvent être plus faibles.

L'intelligence artificielle pourrait rendre le problème beaucoup plus visible

La transformation numérique des administrations donne une nouvelle dimension à cette question.

Pendant longtemps, une grande partie de la production administrative a reposé sur des processus intensifs en travail humain.

Le traitement des dossiers, la vérification des documents, la recherche d'informations et la préparation des décisions mobilisaient des ressources importantes.

L'automatisation modifie progressivement cette organisation.

Des procédures peuvent être dématérialisées.

Des informations peuvent être vérifiées automatiquement.

Des documents peuvent être analysés plus rapidement.

Des demandes peuvent être orientées vers les services compétents sans intervention humaine systématique.

L'intelligence artificielle élargit encore ces possibilités.

Elle peut assister les agents dans la recherche documentaire, la synthèse d'informations, l'analyse de dossiers ou l'identification d'anomalies.

Mais comment mesurer les gains économiques correspondants ?

Imaginons une administration capable de traiter deux fois plus de demandes avec les mêmes effectifs grâce à l'automatisation.

Si la production est mesurée directement à partir du nombre de dossiers traités, un gain de productivité peut apparaître.

Si elle est estimée principalement à partir des ressources mobilisées, ce gain risque d'être beaucoup moins visible.

Le problème devient encore plus complexe lorsque la technologie améliore la qualité plutôt que la quantité.

Une administration peut réduire les erreurs, améliorer la traçabilité des décisions ou permettre aux citoyens d'accéder plus facilement à leurs droits.

Ces progrès peuvent être substantiels sans entraîner une augmentation proportionnelle du nombre de services fournis.

À l'inverse, l'automatisation peut aussi accélérer la production de décisions incorrectes, renforcer certains biais ou transférer des coûts vers les usagers.

Une administration plus rapide n'est donc pas automatiquement une administration plus productive au sens économique et social.

L'enjeu consiste à mesurer simultanément les volumes, les ressources, les délais, la qualité et les effets sur les bénéficiaires.

L'intelligence artificielle ne rend pas seulement possible une transformation de l'administration.

Elle oblige également à repenser les instruments permettant d'évaluer cette transformation.

Une révolution administrative qui pourrait rester statistiquement invisible

Les conséquences potentielles dépassent la comptabilité nationale.

Si les gains de productivité liés à la numérisation sont insuffisamment mesurés, les décisions publiques peuvent reposer sur une appréciation incomplète de leurs résultats.

Une réforme efficace peut paraître décevante parce que ses bénéfices ne sont pas capturés par les indicateurs disponibles.

À l'inverse, une réforme qui réduit les dépenses peut être considérée comme réussie alors qu'elle dégrade l'accès ou la qualité des services.

Cette confusion entre réduction des coûts et amélioration de la productivité est particulièrement importante.

Une diminution du budget administratif n'est pas nécessairement un gain de productivité.

Elle peut correspondre à une meilleure organisation.

Mais elle peut également résulter d'une réduction du nombre de services fournis, d'une dégradation de leur qualité ou d'un transfert des charges vers les citoyens.

De la même manière, une augmentation des dépenses n'implique pas automatiquement une détérioration de l'efficacité.

Elle peut financer une amélioration de la couverture, de la qualité ou de la résilience des services.

Pour évaluer correctement la transformation administrative, il faut donc distinguer plusieurs questions.

Combien l'État dépense-t-il ?

Combien de services produit-il ?

Avec quelles ressources ?

À quel niveau de qualité ?

Et quels effets ces services exercent-ils sur la société et sur l'économie ?

Ces dimensions sont liées, mais elles ne sont pas interchangeables.

La productivité constitue une relation entre production et facteurs mobilisés.

L'efficacité mesure plutôt la capacité à atteindre des objectifs.

La qualité renvoie aux caractéristiques des prestations.

La valeur publique concerne plus largement les bénéfices collectifs recherchés.

Confondre ces notions revient à demander à un indicateur unique de répondre à des questions fondamentalement différentes.

Le risque d'une politique publique gouvernée par de mauvais indicateurs

La manière dont une administration est évaluée influence directement son fonctionnement.

Lorsqu'une organisation est principalement jugée sur le nombre de dossiers traités, elle peut être incitée à privilégier les procédures les plus simples.

Lorsqu'elle est évaluée sur la réduction de ses coûts, elle peut être tentée de limiter certaines prestations.

Lorsqu'elle est jugée sur des délais moyens, elle peut améliorer ses statistiques sans nécessairement résoudre les situations les plus complexes.

Ce phénomène est connu dans l'analyse des politiques publiques : un indicateur utilisé comme objectif peut progressivement cesser de représenter correctement la réalité qu'il devait mesurer.

La difficulté est particulièrement forte dans les services publics, où les missions sont multiples et parfois contradictoires.

Un système judiciaire doit être rapide, mais également impartial.

Un système de santé doit être efficient, mais aussi accessible.

Une administration fiscale doit assurer le recouvrement de l'impôt tout en respectant les droits des contribuables.

Une autorité de régulation doit protéger l'intérêt général sans imposer de charges disproportionnées.

Réduire ces missions à un indicateur unique peut conduire à des arbitrages défavorables à leur finalité.

La solution ne consiste pas à abandonner la mesure.

Elle consiste à construire des dispositifs d'évaluation capables de combiner plusieurs dimensions.

Les indicateurs quantitatifs doivent être confrontés aux données de qualité, aux coûts, aux délais et aux résultats.

Les effets des réformes doivent, lorsque cela est possible, être évalués par des méthodes permettant de distinguer leur contribution propre des évolutions économiques ou sociales indépendantes.

Enfin, les résultats statistiques doivent être interprétés à la lumière des missions réellement confiées aux institutions.

Mesurer davantage n'améliore pas automatiquement la gouvernance.

Encore faut-il mesurer ce qui importe.

Les économies émergentes face à un enjeu décisif

Pour les économies émergentes, cette question présente une importance particulière.

La modernisation administrative y constitue souvent un élément central des stratégies de développement.

L'amélioration de l'environnement des affaires, la simplification des procédures, la digitalisation des services et la réforme des institutions sont régulièrement présentées comme des conditions de l'investissement et de la compétitivité.

Mais leur contribution réelle demeure parfois difficile à établir.

Une administration qui améliore l'identification des entreprises, sécurise les transactions foncières ou réduit les délais de dédouanement peut contribuer à transformer le fonctionnement d'une économie.

Ces effets peuvent apparaître dans les investissements, la formalisation des activités ou la réduction des coûts de transaction.

Ils ne sont toutefois pas nécessairement visibles dans les statistiques de productivité administrative.

Le défi est double.

Il faut moderniser les services publics tout en développant les systèmes d'information capables d'en mesurer les résultats.

Cette question concerne directement les pays africains engagés dans la transformation numérique de leurs administrations.

Le Maroc, notamment, poursuit depuis plusieurs années des réformes de digitalisation, de simplification administrative et de modernisation des services publics.

L'évaluation de ces transformations ne peut se limiter au nombre de plateformes créées, de procédures dématérialisées ou de services accessibles en ligne.

Ces indicateurs décrivent le déploiement des outils.

Ils ne démontrent pas, à eux seuls, les gains de productivité réalisés.

Une évaluation plus complète devrait examiner les délais effectivement réduits, les coûts supportés par les administrations et les usagers, les taux d'erreur, l'accessibilité des services et la satisfaction des besoins.

Elle devrait également tenir compte des différences entre territoires et catégories de population.

Une procédure entièrement numérique peut réduire les coûts pour certains utilisateurs tout en créant de nouvelles difficultés pour ceux qui disposent d'un accès limité aux technologies.

La transformation numérique ne doit donc pas être évaluée uniquement à travers sa capacité à automatiser les processus existants.

Elle doit également être appréciée à travers sa contribution à l'amélioration réelle des services publics.

La productivité de l'État ne peut pas être séparée de celle de l'économie

L'une des conséquences les plus importantes de cette réflexion concerne les relations entre performance administrative et croissance économique.

Les analyses de productivité distinguent généralement les secteurs économiques en fonction de leur production et des ressources qu'ils mobilisent.

Cette distinction est indispensable pour construire des statistiques cohérentes.

Mais elle ne doit pas masquer les interdépendances.

Une entreprise peut améliorer sa productivité grâce à de nouveaux équipements, à une meilleure organisation ou à une innovation technologique.

Elle peut également bénéficier d'une amélioration des infrastructures, du système éducatif, de la sécurité juridique ou de l'efficacité administrative.

Ces facteurs influencent les conditions dans lesquelles les entreprises utilisent leurs propres ressources.

Une réforme institutionnelle peut donc produire des effets diffus sur l'ensemble du système économique.

Son rendement collectif peut dépasser les économies directement réalisées par l'administration qui la met en œuvre.

Cela ne signifie pas que toutes les dépenses publiques sont productives.

Certaines peuvent être inefficaces, mal ciblées ou insuffisamment évaluées.

D'autres peuvent produire des bénéfices inférieurs à leur coût.

La question centrale est précisément de disposer d'instruments permettant de distinguer les dépenses créatrices de valeur des dépenses dont les résultats sont insuffisants.

Or, cette distinction devient difficile lorsque les indicateurs de production publique restent incomplets.

La qualité de la mesure conditionne ainsi la qualité des arbitrages budgétaires.

Une politique de maîtrise des dépenses qui ignore les résultats peut fragiliser des fonctions essentielles.

Une politique d'expansion budgétaire qui ignore les coûts et la productivité peut, de son côté, entretenir des inefficiences durables.

L'enjeu n'est donc pas de défendre systématiquement un État plus grand ou plus petit.

Il est de comprendre ce que les ressources publiques permettent réellement de produire.

Vers une nouvelle comptabilité de la performance publique ?

Les progrès méthodologiques examinés par l'OCDE ouvrent plusieurs perspectives.

La multiplication des données administratives permet d'observer plus précisément les services fournis.

La numérisation facilite le suivi des procédures et des délais.

Les systèmes d'information peuvent améliorer la connaissance des coûts unitaires.

Les méthodes statistiques peuvent contribuer à mieux distinguer les volumes de production de leurs caractéristiques qualitatives.

Ces avancées ne suppriment cependant pas les difficultés fondamentales.

La qualité d'une décision administrative reste plus difficile à mesurer que le nombre de décisions produites.

Les résultats d'un système éducatif dépendent également des conditions familiales et sociales.

Les performances sanitaires sont influencées par les comportements individuels, l'environnement et la structure démographique.

Les effets économiques d'une réforme institutionnelle peuvent apparaître plusieurs années après sa mise en œuvre.

Il serait donc illusoire de prétendre ramener toute la valeur publique à un indicateur unique.

Une architecture d'évaluation plus robuste devrait distinguer les mesures de production utilisées dans les comptes nationaux des indicateurs de performance mobilisés pour piloter les administrations.

Les premières doivent préserver la cohérence statistique et éviter les doubles comptages.

Les seconds peuvent intégrer des dimensions plus larges : qualité, accessibilité, équité, rapidité et résultats.

Cette distinction permettrait de mieux comprendre les performances publiques sans attribuer artificiellement à l'État l'ensemble des bénéfices économiques et sociaux observés.

Elle offrirait également une base plus solide pour évaluer les investissements numériques et les projets d'intelligence artificielle.

Car l'un des risques des prochaines années serait de multiplier les programmes de modernisation administrative sans disposer des instruments nécessaires pour déterminer lesquels créent réellement de la valeur.

Repenser la performance avant de repenser la taille de l'État

Les débats sur les finances publiques opposent souvent deux orientations.

La première insiste sur la nécessité de réduire les dépenses, les effectifs et le poids de l'administration.

La seconde souligne l'importance des services publics, de l'investissement collectif et des capacités institutionnelles.

Ces perspectives répondent à des préoccupations légitimes, mais elles partagent parfois une faiblesse commune : elles accordent davantage d'attention aux moyens mobilisés qu'aux résultats effectivement obtenus.

L'étude publiée par l'OCDE ne tranche pas ce débat.

Elle rappelle plutôt que les instruments utilisés pour apprécier la productivité publique restent confrontés à des limites conceptuelles et statistiques importantes.

Cette observation devrait modifier la manière dont les réformes administratives sont conçues et évaluées.

La question ne peut pas se limiter à savoir combien coûte l'État.

Elle doit également porter sur ce qu'il produit, sur la qualité de ses services, sur les ressources nécessaires à leur réalisation et sur leur contribution au fonctionnement de l'économie.

La distinction devient particulièrement importante à mesure que les technologies numériques permettent de transformer les processus administratifs sans nécessairement modifier immédiatement les structures budgétaires.

Un État peut devenir plus performant sans devenir plus petit.

Il peut également devenir moins coûteux sans devenir plus efficace.

Et il peut mobiliser davantage de ressources sans améliorer proportionnellement les services qu'il rend.

Aucune de ces situations ne peut être correctement interprétée sans une mesure suffisamment précise de la production et de sa qualité.

La question de la productivité publique n'est donc pas seulement celle de l'efficacité de l'État. Elle est aussi celle de notre capacité à reconnaître, mesurer et comparer ce qu'il produit réellement.

À l'heure où l'intelligence artificielle promet de transformer les administrations, cette distinction pourrait devenir décisive.

Car une révolution de la productivité publique que les statistiques ne parviendraient pas à identifier serait difficile à évaluer, à piloter et à reproduire.

Et une politique économique incapable de mesurer correctement la valeur créée par ses institutions risquerait de confondre durablement la maîtrise des moyens avec la maîtrise des résultats.