À Milwaukee, le 30 septembre, les ministres réunis autour de la crise mondiale de l’acier n’ont pas seulement parlé de hauts-fourneaux. Ils ont commencé à poser une question beaucoup plus difficile : que reste-t-il d’une règle commerciale commune lorsque les pays qui l’appliquent considèrent que leurs économies ne fonctionnent plus selon les mêmes règles ?

Vingt-huit économies réunies au sein du Global Forum on Steel Excess Capacity ont adopté le « Milwaukee Framework », un cadre destiné à coordonner leur réponse à la progression des capacités sidérurgiques excédentaires. Il prévoit notamment une meilleure circulation des informations sur les chaînes d’approvisionnement, une action contre les subventions qui entretiennent des capacités non viables et le recours possible aux instruments de défense commerciale — droits antidumping, droits compensateurs, sauvegardes ou mesures plus larges contre les importations provenant des économies en surcapacité. Il ne fixe cependant ni tarif commun ni calendrier uniforme : chaque gouvernement conserve la maîtrise de ses instruments commerciaux.

La nuance juridique est importante. Il ne s’agit pas encore d’une coalition tarifaire formelle contre Pékin. Mais politiquement, le déplacement est considérable. Le représentant américain au Commerce, Jamieson Greer, ne demande plus seulement aux partenaires des États-Unis de reconnaître l’existence des surcapacités chinoises. Washington souhaite désormais coordonner les réponses. Interrogé sur une éventuelle hausse des droits contre l’acier chinois, Greer a rappelé que chaque pays déciderait de ce qu’il juge approprié, tout en estimant logique que d’autres économies adoptent des mesures plus robustes.

L’acier devient ainsi le laboratoire d’un problème beaucoup plus vaste.

745 millions de tonnes

Les chiffres expliquent pourquoi.

L’OCDE estime que les capacités sidérurgiques excédentaires mondiales pourraient atteindre 745 millions de tonnes en 2028. Elles étaient estimées à 640 millions en 2025. Entre 2026 et 2028, jusqu’à 139 millions de tonnes de capacités supplémentaires pourraient encore être ajoutées, alors que la demande ne progresserait que d’environ 34 millions de tonnes. Le taux mondial d’utilisation des capacités, déjà limité à environ 76 % en 2025, pourrait tomber à 74 % ou moins en 2028.

Le déséquilibre est donc moins conjoncturel qu’arithmétique : la capacité de produire augmente beaucoup plus rapidement que la capacité du marché à absorber cette production.

La Chine occupe une place centrale dans cette équation. Selon l’OCDE, elle représentait 54 % de l’écart mondial entre capacités et demande au troisième trimestre 2025. Lorsque le ralentissement de l’immobilier et des infrastructures a comprimé la demande intérieure, une partie croissante de la production a trouvé son débouché à l’étranger. Les exportations chinoises d’acier ont atteint un record de 131 millions de tonnes en 2025, soit une progression de 153 % depuis 2020 et un volume supérieur à l’ensemble de la production sidérurgique de l’Union européenne cette même année.

Le problème ne réside pourtant pas seulement dans les volumes.

L’OCDE estime qu’en 2024, rapportées à leurs actifs, les subventions reçues par l’entreprise sidérurgique chinoise médiane étaient quinze fois supérieures à celles du producteur médian observé ailleurs. Pour les économies qui fonctionnent avec des entreprises davantage contraintes par leur rentabilité, leur coût du capital et leurs prix énergétiques, cette différence finit par poser une question que les instruments commerciaux traditionnels ont de plus en plus de difficulté à contenir.

Un producteur peut être plus efficace que son concurrent. Il peut aussi disposer d’un coût du travail inférieur, d’une énergie moins chère ou d’une chaîne logistique mieux organisée. C’est précisément ce que le commerce international est censé arbitrer.

Mais que se passe-t-il lorsque les gouvernements considèrent que l’écart de prix provient également de mécanismes de financement, de subventions, d’objectifs de capacité ou de politiques industrielles qu’ils ne peuvent reproduire ?

C’est là que la discussion quitte l’acier.

La règle qui avait rendu la mondialisation possible

Depuis la création du GATT puis de l’Organisation mondiale du commerce, une grande partie du système commercial international repose sur une idée extraordinairement puissante : la non-discrimination.

Son expression la plus connue est le principe de la nation la plus favorisée. Dans sa logique générale, un avantage commercial accordé à un membre doit être étendu aux autres membres, sous réserve des exceptions prévues par les accords. Le pays d’origine ne doit donc pas, à lui seul, déterminer arbitrairement le traitement d'un produit.

Ce principe a permis de remplacer des dizaines de relations commerciales politiques et bilatérales par un système largement prévisible de règles communes.

Or Washington commence maintenant à contester explicitement son fonctionnement actuel.

Avant la réunion des ministres du Commerce du G20 à Milwaukee, l’USTR avait inscrit parmi ses objectifs officiels la nécessité d’« actualiser » le principe de la nation la plus favorisée. Le sujet figurait aux côtés de l’élimination du travail forcé dans les chaînes d’approvisionnement, des surcapacités structurelles et de l’utilisation du commerce alimentaire comme instrument de coercition.

Le débat change alors de nature.

Il ne s’agit plus simplement de savoir si un droit de douane de 10, 25 ou 50 % protège correctement une industrie. Il s’agit de savoir si des économies organisées selon des modèles industriels profondément différents peuvent continuer à bénéficier automatiquement des mêmes conditions d’accès aux marchés.

Pour Washington, la réponse tend de plus en plus à être négative.

Mais ce qui rend Milwaukee particulièrement important est que le diagnostic américain commence à rencontrer celui d’autres économies, même lorsque celles-ci contestent par ailleurs la politique tarifaire des États-Unis.

Le problème devient collectif

Cette convergence ne signifie pas que l’Europe, le Canada, le Japon ou les autres participants adoptent la doctrine commerciale américaine.

Elle signifie quelque chose de plus subtil.

Ils rencontrent progressivement le même problème.

En 2025, 27 nouvelles procédures antidumping ou compensatoires ont été engagées contre la Chine dans le seul secteur sidérurgique, soit plus du tiers des procédures de ce type ouvertes dans le monde cette année-là. Les gouvernements ne réagissent donc plus seulement à une pression diplomatique américaine : leurs propres producteurs réclament une protection contre des flux qu’ils considèrent comme structurellement déséquilibrés.

Et l’acier n’est probablement que le secteur où le phénomène est le plus ancien et le plus visible.

La même équation apparaît sous des formes différentes dans les véhicules électriques, les batteries, les panneaux solaires, certaines machines, les équipements industriels et plusieurs technologies nécessaires à la transition énergétique : une demande intérieure chinoise qui ne progresse pas toujours au rythme des capacités installées, un investissement industriel considérable et, en conséquence, une nécessité croissante de trouver des débouchés extérieurs.

Faible consommation intérieure, investissement élevé, capacités croissantes : l’excédent devient exportable.

Pendant longtemps, cette mécanique a constitué l’un des moteurs de la mondialisation. Les consommateurs étrangers recevaient des produits moins chers ; les entreprises chinoises gagnaient des marchés ; les économies importatrices réallouaient leurs ressources vers d’autres activités.

Le calcul devient beaucoup plus difficile lorsque les secteurs concernés sont l’acier, l’automobile, l’énergie, les batteries ou les équipements technologiques — c’est-à-dire des industries que les États considèrent désormais comme stratégiques.

Le prix le plus bas n’est alors plus nécessairement l’unique objectif.

La sécurité d’approvisionnement, l’emploi industriel, l’autonomie technologique, la capacité militaire potentielle et la résilience des chaînes de production entrent dans le calcul.

Et lorsque ces critères apparaissent, la règle commerciale commune commence inévitablement à se fragmenter.

La naissance d’une clause qui n’existe pas

Il n’existe aujourd’hui aucune « clause chinoise » dans le droit commercial international.

L’expression décrit pourtant assez précisément la direction que pourrait prendre le système.

Au lieu d’appliquer essentiellement un tarif à une catégorie de produits, les États pourraient progressivement déterminer leur traitement en fonction d’une combinaison beaucoup plus complexe : pays d’origine, subventions reçues, propriété de l’entreprise, conditions de production, contenu local, empreinte carbone, travail forcé éventuel, sécurité nationale ou dépendance stratégique.

Le tarif ne répondrait alors plus seulement à la question : « qu’est-ce que ce produit ? »

Il répondrait également à une autre : « dans quel système économique a-t-il été produit ? »

Cette évolution est déjà perceptible.

Les droits antidumping tentent de mesurer l’écart entre un prix d’exportation et une valeur considérée comme normale. Les droits compensateurs cherchent à neutraliser certaines subventions. Les mécanismes européens liés au carbone introduisent un autre critère. Les restrictions technologiques américaines distinguent déjà les produits et les transactions selon leur destination, leur utilisateur final et leur importance stratégique.

Chacun de ces instruments possède sa logique juridique propre. Leur accumulation dessine néanmoins progressivement une architecture dans laquelle l’origine économique d’un produit compte autant que sa classification douanière.

Milwaukee ajoute une pièce supplémentaire : la coordination entre plusieurs économies confrontées au même phénomène.

Une mondialisation conditionnelle

La contradiction est d’autant plus frappante que Washington et Pékin peuvent simultanément chercher à réduire certaines barrières.

Quelques jours avant Milwaukee, les deux pays ont dévoilé des listes réciproques portant chacune sur environ 30 milliards de dollars de produits non sensibles susceptibles de bénéficier de réductions tarifaires. Plus de 90 % des marchandises concernées doivent retrouver les taux de la nation la plus favorisée, tandis que les secteurs stratégiques restent largement à l’écart de cette détente.

Ce mouvement n’est pas contradictoire avec la fragmentation du système. Il pourrait au contraire en annoncer la forme future.

Le commerce ne serait plus divisé simplement entre ouverture et protectionnisme. Il serait compartimenté.

Les jouets, certains produits agricoles ou biens de consommation pourraient continuer à circuler avec des droits relativement faibles. L’acier, les semi-conducteurs, les batteries, les véhicules électriques ou certaines technologies énergétiques seraient soumis à des régimes beaucoup plus différenciés.

La mondialisation ne disparaîtrait donc pas.

Elle deviendrait conditionnelle.

Le précédent chinois

C’est probablement la question la plus importante soulevée par Milwaukee.

Si plusieurs grandes économies concluent qu’un pays dont le modèle industriel repose sur des interventions publiques jugées excessives ne peut plus bénéficier exactement du même traitement qu’une économie de marché, le problème ne s’arrête pas à la Chine.

Il faut alors déterminer les critères.

Quel niveau de subvention devient incompatible avec le traitement commun ? Comment mesurer un financement public indirect ? Une énergie administrée constitue-t-elle une subvention ? Qu’en est-il d’un crédit bancaire orienté par l’État ? D’un terrain fourni à prix réduit ? D’une commande publique garantissant des volumes ? D’un avantage fiscal accordé pour attirer une usine ?

Les économies occidentales utilisent elles-mêmes de plus en plus ces instruments.

Les États-Unis subventionnent leurs industries stratégiques. L’Europe soutient ses technologies propres et sa défense. Le Japon et la Corée du Sud accompagnent leurs filières de semi-conducteurs. L’Inde développe ses propres mécanismes d’incitation industrielle.

Dès lors, une règle conçue pour répondre au modèle chinois doit être suffisamment précise pour ne pas devenir simplement une autorisation générale de discriminer entre partenaires commerciaux.

C’est ici que se trouve la difficulté fondamentale.

Le système de l’OMC n’a jamais interdit toute différence de traitement. Il possède des procédures antidumping, des droits compensateurs, des sauvegardes, des exceptions de sécurité et des accords commerciaux préférentiels. Mais ces exceptions ont été construites autour d’une règle générale de non-discrimination.

Si l’exception devient progressivement la méthode normale de gestion des grandes puissances industrielles, l’architecture s’inverse.

Pendant trois décennies, le commerce mondial a tenté d’intégrer la Chine à une règle commune.

À Milwaukee, une autre possibilité commence à apparaître : conserver la règle commune, mais multiplier les conditions permettant de ne plus l’appliquer de la même manière à la Chine.

L’acier n’en serait que le premier laboratoire.

Et si cette logique gagne demain les automobiles, les batteries, l’énergie, les machines et les technologies, la question ne sera plus de savoir si la guerre commerciale commencée à Washington s’est étendue au reste du monde.

Elle sera de savoir si, face à la Chine, le commerce mondial est en train de remplacer progressivement la règle commune par l’exception permanente.

Sources principales

— OCDE, OECD Steel Outlook 2026 et travaux du Global Forum on Steel Excess Capacity : projections de capacités, demande, exportations chinoises, subventions et instruments commerciaux.

— Global Forum on Steel Excess Capacity, réunion ministérielle du 30 septembre 2026 : adoption du Milwaukee Framework et du cadre d’action conjoint.

— Office of the United States Trade Representative, déclarations de Jamieson Greer et programme du G20 Trade Ministerial : Milwaukee Framework, surcapacités et réexamen du principe MFN.

— Reuters, 30 septembre et 1er octobre 2026 : négociations sur l’acier, position américaine sur la Chine, surcapacités et discussions commerciales du G20.

— Associated Press, 28 septembre 2026 : accord sino-américain sur les listes de produits non sensibles et retour prévu aux taux MFN pour l’essentiel des produits concernés.